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环境保护三同时制度是哪三个 公路建设不同阶段存在的环境问题

吴琼 张晓峰 陈兵

交通运输部科学研究院 交科院环境科技(北京)有限公司

摘 要:我国环境保护工作进入高标准、强监管、严处罚的新时代,公路建设全过程中诸多环境问题开始凸显。为做好环境保护工作,助力绿色交通建设,详细分析了公路项目在立项决策阶段、设计阶段、施工阶段以及交工验收阶段容易出现的环境保护和水土保持问题及原因,提出了公路建设项目全过程环境管理新模式——公路项目级环保管家,并从加强行业重视程度、加快标准制定、增加投资保障等3个方面为该模式的发展提出相应对策建议。

关键词:公路工程;全过程环境管理;环水保;环保管家;

基金:安徽省交通控股集团有限公司科技项目,项目编号JKKJ-2019-16;交科院科技集团创新发展基金,项目编号2021-101-08;交科院科技集团创新发展基金,项目编号2021-101-04;

“党的十八大”以来,我国生态文明建设上升到一个新的历史高度,随着“交通强国”、“美丽中国”和“双碳战略”的实施,我国交通环保事业呈现出前所未有的变革,具体体现在国家重视程度之高前所未有,污染治理力度之大前所未有,监督检查之频繁前所未有,以及追责尺度之严前所未有等[1,2]。在高标准、强监管、严处罚的环境保护新形势下,传统环境管理模式不再适应新变化,公路建设项目开始凸现诸多环境问题。笔者结合多年从业经验,在分析公路建设项目立项决策阶段、设计阶段、施工阶段和竣工验收阶段存在的环境问题基础上,提出相应对策及建议,以期实现工程建设对环境最低程度地破坏、最大限度地保护和最强力度地恢复,为行业绿色发展提供参考。

1 公路建设全过程存在的环境问题

根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国水土保持法》等法律法规,以及生态环境部、水利部等行业主管部门现行相关要求,公路建设项目全过程涉及的环境保护管理工作主要包括环境影响评价文件编制、水土保持方案编制、环水保措施设计、环境监理、环境监测、水土保持监理、水土保持监测、环境风险应急预案报告编制、环境保护竣工验收调查和水土保持设施验收等,具有涉及面广、专业性强等特点。公路项目作为大型的线形工程,具有投资大、工程量大、土石方量大、临时占地量大、施工周期长等特点,且行业无类似铁路行业、水利行业等要求的水土保持专项设计等,在传统环境管理模式下,各项工作在各阶段之前分别委托不同咨询单位开展,诸多咨询单位各自为战,容易忽略项目本身内在联系,使得有密切联系的工作前后产生脱节,直接表现在立项决策与设计阶段大量项目因涉及生态保护红线而难以立项;施工阶段,大量项目被督查和处罚;竣工验收阶段大量项目因环水保措施难以落实导致无法通过环水保专项验收,进而影响项目整体验收。同时,部分咨询工作内容存在重叠,又造成不必要浪费;且业主需要与多个咨询单位沟通,效率低、成本高。

1.1立项决策阶段

立项决策阶段的环境保护管理工作主要包括生态保护红线核查和廊道环境比选,为项目选址选线提供决策支持,需重点关注选址选线的合理性,走廊带内是否有重大环境制约因素等。截至目前,我国初步划定的生态保护红线面积约占陆域国土面积的25%[3],生态保护红线属于禁止或限制建设的区域,作为块状区域,容易对线形交通廊道形成制约。随着2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的发布,我国已开始重构自然保护地体系,但是配套管理办法仍在研究制定中,这也加大了科学确定项目廊道的难度。以安徽省为例,截至2019年8月,安徽省国高网和省高网规划的33个项目中,有28个项目因无法避让生态保护红线而停滞[4]。

1.2设计阶段

设计阶段的环境保护管理工作主要包括环境影响评价文件编制、水土保持方案编制、环水保措施设计等。近年来,环水保法律法规密集更新和出台,且随着“双碳战略”目标提出,公路环境保护管理要求提高,诸多问题开始凸显,最主要的问题为环水保措施设计缺陷或者过度设计,无法落实,影响专项验收。其产生的主要原因如下。

(1)前期咨询工作启动晚,决策指导角色缺失。

根据现行要求,环境影响评价报告和水土保持方案编制在开工前完成即可,若建设单位在设计文件审批后再委托此项工作,则该项工作无法对选址选线提供决策指导。

(2)咨询过程缺乏有效互动。

在预可行性研究、工程可行性研究、初步设计、施工图设计阶段中,该文件应按环境影响评价篇章、生态专题论证、环境影响评价报告、水土保持方案报告及其批复中有关要求优化环水保措施设计。事实上,在传统环境管理模式下,设计单位与环水保咨询单位并未形成有效互动,“两张皮”现象较为严重,造成环水保措施不尽合理,为项目后续顺利验收埋下隐患。加上预可行性研究、工程可行性研究、初步设计和施工图设计文件审查过程中鲜有邀请环水保专家参与,临时工程设计多套用标准图纸,导致审查过程往往注重主体工程和永久工程,而忽略环水保措施设计及临时工程设计,使得环保措施的技术合理性、经济可行性难以保障,生态敏感区遗漏、投资概算未考虑环水保措施投资等情形难以被及时发现。

(3)目标具有阶段性。

多家咨询单位在不同阶段介入,往往以完成各自任务为最大目标,在行业主管部门及专家的引导下容易提出理想化措施,对设计单位、建设单位、施工单位产生误导。如对高速公路提出全封闭声屏障、对全线提出径流收集系统等措施。当理想化的环水保措施无法落实时,容易导致设计变更、影响工期等,也为项目顺利通过验收再次埋下隐患。

(4)缺少专项资金支持。

现行的《公路工程建设项目投资估算编制办法》、《公路工程建设项目投资概算预算编制办法》对公路建设全过程环境管理工作相关规定不甚明确,其投资估算、概算预算、指标、定额等未能完全涵盖现行法律法规、行业主管部门要求的内容,导致按此办法批复的项目估算、概算预算中环保和水保措施费不甚合理,容易出现建设单位“有心搞环保,无处出费用”被动局面。

1.3施工阶段

公路建设对环境的影响主要发生在施工阶段,该阶段的环境保护管理工作主要包括环境监理、环境监测、水土保持监理、水土保持监测、环水保措施施工等。该项工作的有效开展可以为项目落成保驾护航。该阶段容易出现的问题是越界施工、污(废)水偷排、噪声排放超标、焚烧垃圾、违法取土弃渣等。除了设计阶段环水保措施和临时工程设计不当、相关资金不配套等遗留问题外,环境监理和水土保持监理工作不当是重要原因。

(1)环水保监理工作缺位。

目前,环境监理工作在全国范围内尚未要求全面开展,部门规章《水利部关于加强大中型开发建设项目水土保持监理工作的通知》约束性不强,导致现在很多地方公路建设项目未开展环水保监理工作。该项工作的缺位无法监督施工过程环境污染及生态破坏行为,可能使对项目产生无可挽回的损失[5,6]。

(2)环水保监理工作开展晚。

环水保监理单位一般应在项目开工前进场,及早介入可迅速发现问题,如项目的性质、规模、选址、平面布置、工艺及环水保措施是否发生重大变动,尤其是涉及环境敏感区的工程内容变化情况,项目施工组织设计、三同时制度是否落实等,并应及时反馈和为后续工作提供专业意见。若环水保监理工作开展晚,不能对施工单位进行有效指导,工地容易发生环境问题,将面临环保投诉、被督查、被处罚及停工延误工期的风险;若待项目进入验收阶段才发现涉及环水保重大变更问题,容易造成批建不符等违法行为[7];若此时采取补救措施,一来容易对基本完成的工程造成二次破坏,二来施工单位可能已经离场,项目错失施整改最佳时机。

(3)环水保监理工作形同虚设。

随着事中事后工作监管的强化,虽然陕西等地已将环境监理、水土保持监理工作作为公路环水保工作重点,进行单独招标和委托,但是其他大部分地区将其委托给主体监理机构,由其兼职开展。环水保监理与工程土建监理工作侧重点不同,需配备的专业人员也不同,主体监理人员在国家环水保政策趋严、环保法规密集颁布时,容易存在对环水保法规及标准掌握不及时、解读不充分,对环水保专业性指导不强,不能按照相关要求提供规划或实施方案、季报、年报、整改意见、总结报告等情形。且当前的环水保监理工作侧重对施工过程的监督,而忽略对设计文件、专项报告要求的环水保措施的落实监督,导致建设单位付出费用,却未起到应有效果。

1.4竣工验收阶段

竣工验收阶段的环境管理工作主要包括环境风险应急预案报告编制、环境保护竣工验收调查、水土保持设施验收等。造成大量公路项目无法顺利通过环水保专项验收的原因主要源于设计阶段遗留问题,如环水保措施设计不当、环水保投资概预算不足等。其次,当前述环水保监理工作不当未能及时复核查重大变更情况时,也会影响专项验收。此外,公路建设项目作为大型线形工程,一般由国家投资,且投资额巨大,建设周期长,会面临更多的环水保督察和资金审查,这对项目的环境管理水平提出更高要求,如环水保制度、台账、档案等。而环境管理体系不健全、台账混乱、关键资料遗失的现象在各建设单位普遍存在。

2 公路建设全过程环境管理对策——项目级环保管家

针对各阶段存在问题,笔者根据前期调研与从业经验,提出公路建设项目全过程环境管理模式——项目级环保管家,全程参与公路建设。尤其建议对敏感型的公路建设项目开展此项工作,如涉及生态保护红线的项目,沿线人口密集、声环境保护需求高、居民维权意识强的项目,沿线水网密集水环境保护要求高的项目,临时工程多、沿线耕地数量多的项目,靠近城区的项目,以及被列入重点工程或示范工程的项目等。

2.1概念与工作思路

公路建设项目环保管家的概念可以界定为,按照全面统筹原则,由综合实力较强的咨询单位(或联合体)提供涵盖公路建设全过程、全方位、一站式解决所有环境保护问题的技术服务的工作模式。

建设单位根据需求聘请项目级环保管家,服务内容呈现出定制化特色,包括但不限于以下的部分或全部:建立健全项目环境管理体系,包括机构、制度、职责、计划和各项要求等;做好环水保台账管理和信息化平台建设;提供项目建设全过程的环水保咨询服务和相关培训;代建设单位进行巡查[8]等;当项目级环保管家的咨询服务阶段未涵盖公路建设全过程时,环保管家服务单位尽可能将各利益相关方纳入到环保管家管理体系,对各环境保护相关单位进行协调。环保管家服务单位也应具备相关能力以满足建设单位的特殊需求,如绿色公路、科技示范路咨询和科研课题研究等。

2.2服务内容

环保管家服务单位拥有专业技术团队和专家团队,以构建绿色低碳交通为目标,从立项决策阶段介入,贯穿设计、施工、竣工验收全过程,填补各阶段脱节内容,去除各阶段重叠内容。除了承担传统环境管理模式下的各项环水保咨询工作外,在立项与决策阶段,对可行性研究文件环水保投资等提供咨询,对环保选线、路线优化提供决策建议;在设计阶段,参与环水保措施设计与审查,指导设计单位设计科学合理的环水保措施,并协助环水保措施费用估算、概算预算编制;在施工阶段,对施工单位的活动进行环水保方面指导和巡查;在交工验收阶段,为建设项目环水保措施运维提供实施方案等。且根据以上工作内容内在的逻辑关系,在恰当的时机介入,使得公路建设项目的全部环境保护工作形成一个有机整体。

2.3优势

在该工作模式下,环水保各项工作介入时机较科学,工作流程被优化,各阶段成果能形成有效互动,可以统筹解决公路建设项目全过程中出现的环境问题,实现前期筹备、施工、交工验收,乃至运维全过程环境保护管理的无缝衔接。有效解决多家咨询单位分阶段开展工作时的互相推诿、扯皮现象,提高项目决策科学性、生态环境治理水平和管理效率,节约建设成本,规范项目日常管理,规避违法风险[9,10]。

3 项目级环保管家发展建议

为保证项目级环保管家的顺利实施,还需要在加强行业重视程度、加快标准制定和增加投资保障等方面采取配套措施。

3.1加强行业重视程度

根据前述分析可知,科学的环水保措施设计是影响项目验收的关键因素,与生态保护红线识别一样,均是导致产生诸多后续环境问题的症结所在,也是交通行业主管部门需要重视的地方。因此,建议交通行业主管部门加强重视,修编前期文件编制管理办法,或者发布其补充规定及补充细则,强化对各阶段环水保措施技术经济性的论证。针对重点项目,建议开展环水保专项报告审查。针对一般项目,建议要求环水保专家参加可行性研究、设计文件审查过程,以对环水保措施科学设计做好技术把关。

3.2加快标准制定

近年来已有诸多全过程或环保管家相关标准被发布,如《建设项目全过程造价咨询规程》(CECA/GC 4)、《全过程工程咨询服务管理标准》(T/CCIAT 0024)、《第三方环保服务规范》(DB 31/T 1179)、《环保管家服务规范》(T ZAEPI 01)等,为规范行业发展起了很好的指导作用。公路建设项目开展环保管家服务已是行业发展趋势,诸多单位在此领域有较多探索和实践,并取得积极成效,但鉴于各单位理解不同,所采取工作形式、内容、收费标准等不尽相同,而行业或团体暂无相关指导文件,无法有序推动行业的进步。因此,急需制定公路建设项目环保管家相关标准,以提供全过程、全方位、一站式服务规范。

3.3增加投资保障

随着《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》和《水利部办公厅关于印发生产建设项目水土保持设施自主验收规程(试行)的通知》发布实施,公路建设项目环水保工作进入自验模式,建设单位成为自验的责任主体;随着行业主管部门进一步加大环保督查和水保监督检查的力度,建设单位也越发重视其环水保工作,公路环水保投资有较大幅度增长。环水保措施有效落实情况是环水保验收能否通过的重要标准,而措施有效落实贯穿公路建设项目全过程,均需要相关估算、概算和预算的保障。根据前述分析存在的问题,结合我国现行法律法规及行业主管部门要求的环境保护工作,建议在《公路工程建设项目投资估算编制办法》、《公路工程建设项目投资概算预算编制办法》的专项评价(估)费中,明确列出环境保护专项监理费、水土保持专项监理费、环境监测费、水土保持监测费、突发环境事件应急预案编制费等。

4 结语

新形势下,公路建设项目全过程容易发生诸多环境问题,笔者在详细分析各阶段存在问题的基础上,建议创新环境管理模式,开展全过程环境管理工作,并提出了相关建议。无论是一种新模式的提出,还是一项制度的发布,都需要一个长期的过程,需要多个部门协同配合,需要技术人员不懈探索,更需要管理人员高度重视。

当前研究内容主要着眼于项目的落地、顺利通过环水保专项验收及打造环保生态之路,但是在新形势下,如何响应国家“碳达峰”、“碳中和”重大战略要求,将“低碳、净零碳、零碳”理念贯穿公路项目建设全过程,从各阶段减污降碳协同增效助力交通行业双碳目标的实现,还值得深入探索。

参考文献

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